Manch einer mag sich an dem Gedanken erwärmen, fossile Primärenergie einzusparen und gleichzeitig finanzielle Vorteile durch geringere Energiekosten und staatliche Förderung zu erlangen. Diese Sympathie für moderne Energieformen kann aber schnell wieder erkalten, wenn damit Streitereien mit der Baubehörde oder dem Nachbarn verbunden sind, weil das Baurecht die geplante Maßnahme nicht zulässt.
Dieser Artikel gibt einen Überblick über wesentliche Gesichtspunkte, die bei der baurechtlichen Planung einer solchen Maßnahme beachtet werden müssen. Dabei geht es nicht nur um Maßnahmen der Stromerzeugung zum Eigenverbrauch oder zur Einspeisung in das Netz (Fotovoltaik), sondern auch um die Erwärmung des Wassers für den Eigenverbrauch (Solarthermie).
Der Ausgangspunkt: Die Landesbauordnung
Die Landesbauordnungen (LBO) der Länder sind in den vergangenen Jahren mehrfach nach der Devise „freie Fahrt für freie Bauherren“ geändert worden. Die dabei am weitesten reichende Möglichkeit ist die der Genehmigungsfreiheit, bei der die Baumaßnahme ohne jede Abstimmung mit der Behörde durchgeführt werden kann. Im Rahmen der in den letzten Jahren durchgeführten Anpassungen der LBO sind dabei auch ausdrücklich Anlagen zur fotovoltaischen und thermischen Solarnutzung in diesen Katalog der genehmigungsfreien Baumaßnahmen aufgenommen worden (zum Beispiel LBO Baden-Württemberg, Anhang zu Paragraf 50 Absatz 1, Nummer 3 c) in der Änderung vom 10. November 2009). Die LBO der einzelnen Bundesländer können über die Internet-Seite der zuständigen Landesministerien eingesehen werden.
Es muss an dieser Stelle aber vor dem unter Bauherren noch weit verbreiteten Irrtum gewarnt werden: Die Genehmigungsfreiheit oder eine andere Verfahrenserleichterung nach der LBO mit einem damit verbundenen eingeschränkten Prüfungsumfang der Baubehörde hat keinen Einfluss auf die Verantwortung des Bauherren zur Einhaltung öffentlich-rechtlicher Vorschriften auch über die LBO hinaus. In materiellrechtlicher Hinsicht wird der Prüfungsumfang in keiner Weise eingeschränkt. Nur die Verantwortung hierfür wird auf den Bauherren und seinen Architekten verlagert. Im Verhältnis zum Bauherren ist der Architekt immer für eine genehmigungsfähige Planung verantwortlich.
Es lohnt sich natürlich auch, die einschlägigen Regelungen in den LBO genau zu lesen. Die Verfahrenserleichterungen werden generell nur für Baumaßnahmen gewährt, deren Umfang überschaubar bleibt. So besteht die Genehmigungsfreiheit in Baden-Württemberg für die genannten Anlagen auch nur entweder an Gebäuden (an der Wand oder auf dem Dach) oder gebäudeunabhängig (also als selbstständiges Gebäude) mit einer maximalen Fläche von 9 auf 9 Metern bei einer Höhe bis zu 3 Metern. Bei den Ausmaßen zählt die gesamte Seitenlänge einschließlich der Zwischenräume zwischen einzelnen Solarelementen. Damit soll das Risiko des Bauherren verringert werden, später wieder eine solche Anlage zurückbauen zu müssen, weil sie unzulässig ist. Dieses Problem stellt sich besonders im Außenbereich (Solarpark). Natürlich prüft die Bauverwaltung auch genau, ob nicht mehrere Anlagen, die die gegebenen Grenzen für jede einzelne Anlage einhalten, aufgrund des funktionalen Zusammenhangs eine Einheit bilden und deshalb nicht mehr genehmigungsfrei sind.
Mögliche Konflikte mit dem Nachbarn
Unabhängig von den möglichen Spiegelungseffekten von den Anlagen der Fotovoltaik stellen sich in der Praxis andere Rechtsfragen, die im Baurecht auch bei anderen Gebäuden an der Tagesordnung sind. Auch wer genehmigungsfrei baut, muss zum Beispiel die Abstandsflächen einhalten. Soweit diese durch die Gebäudehöhe bestimmt werden, können auch Solaranlagen Auswirkungen haben.
Ein anderer Streitpunkt ist die Beeinträchtigung der Sicht durch entsprechende Solarelemente, die aufgeständert auf einem Flachdach stehen, um einen günstigen Einfallwinkel und eine entsprechende Effizienz bei der Sonnenbestrahlung zu haben. Die bereits erwähnte Genehmigungsfreiheit in Baden-Württemberg gilt nach einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 31. März 2010 in Bayern auch für solche aufgeständerte Anlagen. Kritisch kann die Angelegenheit für den Bauherren aber dann werden, wenn die Höhe der Dächer im Bebauungsplan festgelegt und durch das bereits vorhandene Dach schon erreicht wird.
Insbesondere bei Flachdächern bei Häusern in Terrassenbauweise spricht manches dafür, dass diese Regelungen im Bebauungsplan auch nachbarschützende Wirkung haben und deshalb dem betroffenen Nachbarn Abwehrmöglichkeiten eröffnen. Bei Bebauungsplänen, bei deren Aufstellung entsprechende Anlagen zur Energiegewinnung noch nicht bekannt waren, muss deshalb genau geprüft werden, ob die darin enthaltenen Regelungen zu Dachaufbauten auch tatsächlich Sonnenkollektoren und Fotovoltaikanlagen erfassen und ob mit den Regeln hierzu auch ein Nachbarschutz von der Gemeinde gewährt werden wollte. Eine Ausnahme oder Befreiung ist bei einer solchen Terrassenbauweise dann nur möglich für die oberste Wohnung, bei der ein entsprechender Aufbau keinen Hinterlieger mehr beeinträchtigen kann.
Keine Regel ohne Ausnahme
In einer Entscheidung vom 20. September 2010 hat das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen entschieden, dass für eine Fotovoltaikanlage auf dem Gebäude eine Baugenehmigung erforderlich ist. Zwar erkennt das Gericht auch an, dass die LBO Fotovoltaikanlagen genehmigungsfrei behandelt. Im vorliegenden Fall hatte aber ein Bauherr die Reithalle im Rahmen seines landwirtschaftlichen Betriebs mit einer Fotovoltaikanlage auf dem Dach ausgestattet, deren Strom gegen ein monatliches Entgelt von zirka 4000 Euro in das Netz eingespeist wurde. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes hat das Gericht dem Antrag des Bauherren gegen die Nutzungsuntersagung nicht stattgegeben. Es liegt hier eine Nutzungsänderung des Gebäudes vor, weil der Strom in das öffentliche Netz eingespeist wurde. Die Freistellung bezieht sich nur auf Anlagen, die der genehmigten Nutzung des Gebäudes dienen. Deshalb bedürfen beispielsweise Solarenergieanlagen, die der Warmwasserbereitung, der Heizungsunterstützung oder der Stromversorgung eines Wohnhauses oder eines landwirtschaftlichen Betriebs dienen, keiner Genehmigung.
Die Grenze zur genehmigungspflichtigen Nutzungsänderung ist auch dann noch nicht überschritten, wenn zumindest der überwiegende Strom für den Eigenbedarf produziert wird. Es ist aber zu beachten, dass das Gericht nicht über die materielle Zulässigkeit der Anlage zu entscheiden hatte, sondern nur über die formelle der Notwendigkeit einer Baugenehmigung, die hier erforderlich war. An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass eine Nutzungsänderung in jedem Falle eine erneute baurechtliche Prüfung auslöst. Die Grenze zwischen einer baurechtlich irrelevanten Veränderung eines Gebäudebestandteils und einer Nutzungsänderung ist natürlich fließend und muss deshalb im Einzelfall genau geprüft werden. Im vorliegenden Fall hatte der Bauherr übersehen, dass die Solaranlage auf dem Dach auch zu einer Nutzungsänderung der Reithalle selbst führt, wofür keine Befreiung vom Baugenehmigungsverfahren besteht.
Der Verordnungsgeber hat bei der Energieeinsparverordnung (EnEV) 2009 bereits berücksichtigt, dass die Vorgaben für die Energieeinsparung durch Ausnutzung erneuerbarer Energien gerade bei schützenswerter Bausubstanz des Denkmalschutzes zu Problemen führen kann, und deshalb in Paragraf 24 der Verordnung eine Ausnahmeregelung hierfür vorgesehen. Auch in der neu gefassten Richtlinie der EU über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden vom 19. Mai 2010 („Passivhaus“) ist in Artikel 4 weiterhin eine Befreiungsmöglichkeit für die Mitgliedsstaaten vorgesehen. Eine andere Frage ist es aber, ob die Bauelemente zur Wassererwärmung oder Stromgewinnung auf das Dach eines denkmalgeschützten Hauses gesetzt werden dürfen. Auch außerhalb des Denkmalschutzes kann eine Gestaltungssatzung einer Gemeinde mit entsprechenden Regelungen zur Dachgestaltung ein Hindernis sein. Zumindest im Zentrumsbereich eines Dorfs oder einer Stadt, der durch historisch gewachsene Gebäude geprägt ist, sind solche Gestaltungssatzungen zulässig (zum Beispiel Paragraf 74 LBO Baden-Württemberg mit folgender Zielvorgabe: zur Durchführung baugestalterischer Absichten, zur Erhaltung schützenswerter Bauteile, zum Schutz bestimmter Bauten... von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung).
Grundsätzlich kann man für das Verhältnis zwischen Energieeinsparung und Denkmalschutz sagen, dass es hierbei keinen generellen Vorrang für eines der beiden Rechtsgüter gibt, sondern dass die Entscheidung durch eine Abwägung im konkreten Einzelfall getroffen werden muss. Der Bauherr kann sich dabei auf den Schutz seines Eigentums durch Artikel 14 Grundgesetz (GG) berufen, der mit den Belangen des Denkmalschutzes abgewogen werden muss. In Artikel 20 a GG ist zudem der Umweltschutz als Staatsschutzziel verankert. Für den Bauherren ist dabei wichtig zu beachten, dass die mit der Anbringung der Solaranlagen verbundene Veränderung des Dachs regelmäßig ein Vorgang ist, der einen denkmalschutzrechtlichen Prüfungsvorgang wegen der Veränderung der Dachlandschaft auslöst. Bei einem denkmalgeschützten Gebäude kann also nicht einfach mit der Baumaßnahme begonnen werden, ohne eine Genehmigung erhalten zu haben. Das Gleiche gilt auch für einschränkende Regelungen in einer gemeindlichen Bausatzung. Notwendig ist also immer das Widerspruchs- und Klageverfahren mit einem Verpflichtungsantrag auf Erteilung der Genehmigung, wenn die Behörde nicht zustimmt. Wenn die Denkmalschutz- oder die Baubehörde nicht vorher im Verfahren einlenkt, fällt die Entscheidung regelmäßig erst durch den Augenschein durch das Verwaltungsgericht.
Das Gericht stellt in seine Bilanz der gegeneinander abzuwägenden Punkte die Bedeutung und den Wert des denkmalgeschützten Gebäudes und der Dachlandschaft, die konkrete Ausgestaltung der Dächer (liegen andere Verstöße gegen den Denkmalschutz bereits vor?) und der Solaranlage, die Einsehbarkeit der Solaranlage und den ökologischen und ökonomischen Nutzen der Solaranlage ein. Unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte hat das Verwaltungsgericht Berlin (Entscheidung vom 9. September 2010) einem Bauherren die notwendige denkmalschutzrechtliche Genehmigung zur Anbringung von Solarkollektoren zur Erwärmung von Brauchwasser mit einem relativ geringen Flächenbedarf auf dem Dach erteilt, zugleich aber auch wegen des noch ungeklärten Verhältnisses zwischen Denkmal- und Umweltschutz die Berufung zugelassen.
Dies zeigt, dass es sich hierbei um unsicheres juristisches Terrain handelt. Deshalb ist jeder Bauherr und Architekt gut beraten, vor endgültigen Bau- und Finanzierungsentscheidungen den Handlungsspielraum bei den zuständigen Behörden auszuloten, um nicht später lange während des Verwaltungs- und Gerichtsverfahrens auf den Kosten halb fertiger Baumaßnahmen sitzen zu bleiben. Diese Lehre zeigt ein anderes Verfahren, das der Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg mit einer Entscheidung vom 10. Juni 2010 zuungunsten des Bauherren beendet hat. Dieser hatte auf einem denkmalgeschützten Gebäude die gesamte Dachhälfte zur rückwärtigen Straße mit insgesamt 44 Elementen einer Fotovoltaikanlage ohne Genehmigung bestückt. Danach war er von der Behörde verpflichtet worden, hiervon 20 Elemente oben am First und an den beiden Rändern des Dachs wieder zu entfernen. Nach seiner erfolgreichen Klage beim Verwaltungsgericht hat der VGH als Berufungsinstanz der Behörde ebenfalls nach einem Augenschein Recht gegeben. Auch er bejahte die Notwendigkeit einer denkmalschutzrechtlichen Genehmigung. Anders als das Verwaltungsgericht zuvor hält er es nicht für zulässig, bei der Bewertung der Veränderung des Gebäudes durch die Fotovoltaikanlage nur auf die für die Denkmaleigenschaft wesentliche Sichtfachwerkkonstruktion abzustellen, die hiervon unberührt blieb. Durch die Anlage auf der einen Seite des Dachs wird das Gebäude in seinem denkmalgeschützten Gehalt insgesamt zum „bloßen Torso“. Der VGH verweist auch auf eine frühere Entscheidung aus dem Jahr 2005, mit der er eine Fotovoltaikanlage nur auf einem kleinen Teil des Dachs bei einer anthrazitfarbenen Dacheindeckung, bei der die Solarelemente weniger auffielen, gebilligt hat.
Hellmuth Mohr
Rechtsanwalt, Stuttgart
Bild: Schöne Idee: Mit Fotovoltaik lassen sich Kosten sparen, Umwelt schützen und Fördermittel einstreichen. Allerdings sollte man vor der Installation überprüfen lassen, ob die Anlage auf juristisch festem Boden steht. (Pixelio, R.-B.)
